摘 要：本文分析了牧区草场纠纷形成的背景，以及草场纠纷的形式，在此基础上进一步分析了草场纠纷对金融机构信贷回笼的影响，并提出了相应的对策。 关键词：农村牧区；草场纠纷；信贷风险
中图分类号：F830文献标识码：B文章编号：1007-4392（2011）01-0077-03
一、牧区草场纠纷形成背景
牧业旗县草场承包于1995年开始筹备，当时主要筹备内容是锁定牧户户数、牧民人数、牲畜头（只），1997年正式实施草场承包，承包规则是：每户分基础草场5000亩，在5000亩基础上再按户口登记人数平均每人再分草场525亩，再按筹备期统计的牲畜头（只），每只羊再分配草场5亩。如一牧户，户口上登记有父母及孩子三人，拥有牲畜300头（只）羊，那么应分配草场是5000亩+3人*525亩+300头（只）羊*5亩，总计是8075亩。在草场承包初期草场纠纷基本没发生过，草场纠纷主要是从近几年开始的，随着草场资源的退化和畜牧业的发展，草场对牧民的生存和发展都显得日益重要，不论是牧民自己发展牧业还是将草场租赁都是维持牧民生存的根本，也是这种形势下，草场资源成为牧区群众争夺的焦点，对于草场“寸土必争”的观念越来越明显。从而呈现出形式各异的草场纠纷案。导致草场纠纷、上访事件层出不穷，已成为一大社会性难点问题，给社会治安和社会主义新牧区建设都造成严重影响。特别是新巴尔虎左旗属于牧业大旗，草场资源紧缺，草场纠纷案形式多样，严重影响了边境地区的安全稳定和经济发展。
二、草场纠纷的形式多样化
（一）嘎查草场界限不明，导致相邻嘎查产生纠纷
近年，草场资源退化，牲畜头数与草场资源成反比，草场承载力下降，原本不是十分明显的嘎查界线，因嘎查牧民在争议地带圈草库伦形成争议，而且两嘎查各执一词，纠纷极易激化甚至发生冲突。各嘎查领导在参与调解时，也各自偏袒庇护自己一方，对调解工作产生严重影响。如新左旗甘珠尔苏木三队和四队就曾因草场界限不明，牧民在圈草库仑时，多次发生纠纷和冲突，2005年达5次，2006年达9次之多，而全旗范围内类似的纠纷冲突累计达到了74起，所幸没有造成人员伤亡。嘎查领导在处理此事时，各自偏袒本嘎查牧民，给派出所的处理工作带来很大影响和不便。
（二）牧民之间由于利益和草场界限划分，引发的冲突
1.非农业家庭户和农业家庭户的冲突。由于国家的相关规定，农业户口享有一定补贴和优惠政策，部分嘎查在划分草场时，将部分草场承包给非农家庭户，这就引起了部分农业家庭户的不满和怨言，发生纠纷。再者自国家出台农牧户口补助政策后，部分非农人员贪图国家补助，投机钻营，拉关系，将户口改为农业户口，牧民群众对此感情上不容易接受，因而引发的纠纷多达23起。在发生纠纷时，部分嘎查、苏木领导因在此类事件中涉及到人情和其它因素，处理时对非农家庭户多有偏袒，导致矛盾激化，发生冲突。
2.落户时间不长的家庭与坐地户的冲突。新左旗部分嘎查在分配草场时，将落户时间不长的家庭也计入其内（一般都在五年以上），这样就造成了少数牧民的不满。这些牧民自恃在本地居住时间较长，认为落户时间较短的人员侵占了自己的利益，嘎查不应该分配草场给落户时间较短的人员，对分得草场的落户时间不长的家庭持有一种抵触甚至仇视态度，寻找事端，恶意挑衅，这一类案件共发生5起。
3.草场出租方与租借方的冲突。部分牧民因自己牲畜数量有限，承包的草场较大，于是私自将自己的草场出租给别的牧民使用，由于合同不合法，加上租金拖欠较为严重，常常会产生纠纷，从而发生冲突，近几年因出租草场纠纷案达到了13起。而此类草场纠纷的根源属于经济纠纷，且由于合同不合法、无公证人，双方各执一词，很难调解好。
4.自行圈地建设草库伦，引起相邻牧民的冲突。由于新左旗部分嘎查并未对草场进行划分，牧民群众鉴于别的嘎查已经对草场进行划分，为了占有草场资源，自行圈占草库仑，造成本来已经紧张的草场资源更加紧张。因牧民圈占草场多在自家附近，就导致相邻牧民因圈占的范围产生矛盾，成为冲突的根源，稍有摩擦就会激化。
5.因草场资源划分不合理，导致部分嘎查领导与群众产生纠纷。由于草场资源退化，在划分草场时，部分嘎查领导利用手中职权，将好一些的草场分给自己及亲属，引起牧民群众不满，导致群众与嘎查领导之间的对立。
（三）部分投资单位与牧民群众的纠纷
1.农场与当地牧民之间的矛盾。在新左旗草场纠纷中，比较突出的是农牧矛盾，即农场的建设和拓展与牧民畜牧业发展之间的矛盾，其中以罕达盖阳光农场与农场附近牧民的纠纷最为典型。主要表现为农场拓展时侵占牧民草场资源和牧民的牲畜践踏、食用农场作物，引发牧民和农场间的冲突，仅罕达盖一个苏木类似的冲突就达到了28起。
2.大庆采油作业与牧民群众的纠纷。新左旗有丰富的石油资源，近年随着大庆采油点的开发，对草场的污染问题也随之凸显。曾经有牧民与大庆采油点发生冲突，后新左旗政府提出诉讼，大庆石油公司给予牧民经济补偿，这一问题基本解决。但仍有少数别有用心者鼓动牧民群众向大庆采油点索要赔偿，影响大庆采油点的作业，由于大庆作业区覆盖面积较广，涉及各个苏木，所以纠纷案也相对较多，近几年各个苏木反应类似的纠纷案累计达百余起。
（四）家庭内部因草场分配不均引发的纠纷
1997年牧区实施草场承包时，按户、按人、按牲畜分配草场后，按实际承包的草场面积给每户牧民办理了一个“草场证”。承包初期矛盾并未显现，随着时间的推移，如四口之家，父母及两个孩子的家庭就产生了草场归属权问题，主要是两个孩子成年并成家后，就面临着一个草场要分配给两个孩子，如果平均分配给两个孩子，也就不会产生矛盾，但因为两个孩子的品德、经营能力、赡养父母的表现高低等等，在分配草场时产生了不均，甚至还有因儿子不孝，直接将草场证由孙子继承等现象，种种原因都造成家庭之间的矛盾，这也是新时期出现的新问题。
三、草场纠纷对金融机构信贷回笼的影响
（一）有草场纠纷的贷户信贷风险比例较高
通过对农村信用社还贷情况的调查，出现还款能力不足的贷户中大部分都在当年出现过草场纠纷案，分析其原因主要是草场纠纷对牧户的生产产生了极大的影响，切实影响了牧户当年的收入。
（二）使用信贷资金打官司的现象居多
出现草场纠纷的部分牧民，从金融机构贷款后未用于牧业生产，却使用信贷资金去解决草场纠纷，将贷款用于打官司中，形成投入与收入成反比，导致还款能力下降。
（三）因纠纷导致基础设施重复建设
牧民为了保障自身的草场利益，都开始将自家的草场进行草库伦建设，投入大量现金购置网围栏和附属设备，结果在圈定草场后却与邻居产生了草场圈大圈小等矛盾，甚至出现邻居将对方已经圈好的草库伦用拖拉机扯拉，毁坏草库伦的恶性事件，导致牧民再购置网围栏重复建设的问题。由于重复建设资金投入大，出现了无力偿还贷款的现象。
四、解决草场纠纷的几点对策
（一）政府针对草场纠纷出台地方性相关政策，增强约束力
一是制定长期性的草场界线界定政策减少纠纷案。由相关部门按三至五年进行一次草场界线界定工作，并定制明确的标的物来划分草场界线，对私自更改或恶意争抢的牧民使用法律手段来处罚。
二是由相关部门成立督导组，对已经划分的草场进行公正性检查，减少人为性的矛盾激发。虽然草场承包已经历时十余年，但在草场纠纷频发的今天，应由政府组织成立督导组，对已经划分的草场公正性进行排查，尽可能对当时人为形成的草场不公问题加以解决，力争将矛盾降低到最低点。
三是研究出台“草场证管理办法”。目前草场证基本是一户一证，但在草场承包期内牧户将草场分配给子女时仍然是一证两或三人共用，针对这一问题，应该由相关部门出台草场证管理办法，明确制定一户草场证可一分为二或一分为三的相关规定，解决几人共用一证的弊端。
（二）边防派出所加大对草场纠纷的处理力度
一是力争在管辖范围内解决纠纷。目前，在牧区发生各类纠纷、刑事案件第一管理机构是边防派出所，政府应与派出所建立起联合处置草场纠纷问题的协调机制，力争在管辖范围内查明原因快速、公正解决草场纠纷，杜绝矛盾激发和群体事件的发生。
二是“重症需用猛药”。在草场纠纷问题上，对于一些故意或挑头闹事的一些牧民，为了稳定社会，边防派出所应当机立断对其进行严惩，采取刑事拘留等强制手段进行处理，达到以儆效尤的目的。
（三）法院仲裁机构在草场纠纷的问题上应本着“短、平、快”的原则处理问题
草场纠纷在矛盾集中不易解决的情况下最终都由法院来裁决，由于草场纠纷案形式多样而且发案率高，所以处理类似案件应本着短平快的原则快速做出处理。从经验来看，这类纠纷拖的时间越长越容易导致牧民情绪不稳定，也由此会导致矛盾激化。快速处理不仅能安抚人心，同时因其特性，处理决定牧民基本都能接受。
（四）金融机构对于因草场纠纷而形成的信贷风险采取拒贷，从侧面减少矛盾
针对因草场纠纷而形成的信贷风险贷款，对这样的贷户金融机构应采取拒贷的方法进行处置。如小额信用贷款的发放，牧民基本都是年初贷款年末还款，而因草场纠纷形成的风险贷款户一般是通过展期延长期限的方法解决，对这类贷款户在还款后可拒绝对其再发放贷款，并强调拒贷的原因。通过拒贷也能对一些牧户起到震慑作用，再发生草场纠纷时也会将其产生的不利影响考虑进去。通过这种方法可以降低草场纠纷的发案率。
牧区草场纠纷错综复杂，形式多样，解决难度大，其主要原因还是没有一个明确的主管部门来理顺和处理问题，在呼吁政府加大草场管理的同时，只能通过不断的实践经验和总结，寻求平衡点逐渐消化矛盾。
（责任编辑李文君）