[摘要] 西汉桓宽的《盐铁论》详细记录了“轮台之辩”这个朝野上下关于国家经济政策与经济发展走向的大讨论,其中关于盐铁专卖政策存亡的讨论尤为激烈。现今我国的行政性垄断是古时专卖政策的一种演变和发展,本文从《盐铁论》中对专卖政策辩论的四个核心问题比对今天的行政性垄断进行分析和研究,得出当前对行政性垄断改革的势在必行与刻不容缓的结论。
[关键词] 盐铁专卖制度 政府行为 行政性垄断
一、 盐铁论中关于专卖制度的讨论
1.《盐铁论》一书的简介
《盐铁论》一书, 由桓宽根据“轮台之辩”的记录整理而成。参加会议的一方是代表朝廷的御史大夫桑弘羊、丞相车千秋等, 另一方是来自各郡国地方的贤良文学之士60余人。双方就汉武帝时的国家政策展开激烈辩论, 辩论的焦点集中于以盐铁官营为主导的财政政策、与匈奴的和战,以及律令繁苛等问题上,目的是商讨汉武帝“轮台之诏”后的政策的调整问题,特别是盐铁专卖的制度存亡问题。全书可以分为四个大的方面论证盐铁专卖政策。
2.盐铁专卖制度中存在的问题
(1)产品问题
①产品和服务。大夫认为盐铁专卖的实施有益于农耕和百姓的生活,首先“通山川之利而万物殖”,从而使国家“用饶足”,而“民不困乏”(《轻重》), 使民众享用天下的“山岳有饶”和“河海有润妙的好处,使“民取足焉”(《贫富》)。然后封建国家“总一盐铁”的政府行为,可促使政府广铸农器,使民务本,“则无饥寒之累”(《水旱》)。贤良、文学认为国家实行盐铁专卖政策,铁器由国家统一铸造,工艺不够精良,购买不便,会导致人民更加困乏。贤良曰:“县官鼓铸铁器,大抵多为大器,务应员程,不给民用。”(《禁耕》)贤良曰:“今县官作铁器,多苦恶,用费不省,卒徒烦而力作不尽。…今总其原,壹其贾,器多坚,善恶无所择。吏数不在,器难得。家人不能多储,多储则镇生。弃膏腴之日,远市田器,则后良时。盐、铁贾贵,百姓不便。贫民或木耕手耨,土�淡食。铁官卖器不售或颇赋与民。”(《国疾》)。
②产品提供的效率问题。盐铁专卖政策需要抽调大量青壮年劳动力来实施,冶铁造盐也都是在偏僻山野,成本很高效率却不高。文学曰:“故盐冶之处,大傲皆依山川,近铁炭,其势咸远而作剧。郡中卒践更者,多不勘,责取庸代。县吧或以户口赋铁,而贱平其准。良家以道次发僦运盐、铁,烦费,百姓病苦之。”(《禁耕》)盐铁专卖制度的实施官员本身就是大商人和原来的官员,特权在握而且缺乏监督,在实施中效率低下,官宦专权极为严重。文学曰:“执国家之柄,以行海内,非特田常之势、陪臣之权也;威重于六卿,富累于陶、卫,舆服僭于王公,宫室溢于制度”(《刺权》) 。
(2)技术改进问题。在汉朝统一制造铁器的情况下,铁器的工艺要求和产品种类并不适用于全国,则其技术改造问题成为一大难题。文学曰:“夫秦、楚、燕、齐,土力不同,刚柔异势,巨小之用,居句之宜,党殊俗易,各有所便。县官笼而一之,则铁器失其宜,而农民失其便。器用不便,则农夫罢于野而草莱不辟。草莱不辟,则民困乏。”(《禁耕》)
(3)利益问题。大夫、御史认为盐铁专卖政策可以充实国库、稳定物价,打击牟取暴利的富商割据,打压奢侈之风,减轻百姓负担,缓解分配矛盾,防止动乱。“大夫君运筹策,建国用,笼天下盐铁诸利,以排富商大贾,买官赎罪,损有余,补不足,以齐黎民。”(《轻重》)“赖均输之畜,仓廪之积,战士以奉,饥民以赈。…亦所以赈困乏而备水旱之灾也。”(《力耕》)。大夫曰:“夫权利之处,必在深山穷泽之中,非豪民不能通其利。…今放民于权利,罢盐铁以资暴强,遂其贪心,众邪群聚,私门成党,则强御日以不制,而�兼之徒奸形成也。”(《禁耕》)
贤良文学认为专卖盐铁的官员很多是大商人出身,官商勾结无法有效监管,他们利用专卖权来谋取利益集团和个人的利益,逐渐形成了新的富人阶层,在消除了割据势力的奢侈之风后又形成了新的奢靡之风,造成了新的分配不均和不稳定因素。“昔文帝之时,无盐、铁之利而民富;今有之而百姓困乏,未见利之所利也,而见其害也。且利不从天来,不从地出,一取之民间,谓之百倍,此计之失者也。”(《非鞅》)文学曰:“有司之虑远,而权家之利近;令意所禁微,而僭奢之道着。自利害之设,三业之起,贵人之家,云行于涂,毂击于道,攘公法,申私利,跨山泽,擅官市,非特巨海鱼盐也;…并兼列宅,隔绝闾巷,阁道错连,足以游观,凿池曲道,…己为之而彼取之,僭侈相效,上升而不息,此百姓所以滋伪而罕归本也。”(《刺权》)
(4)外部性问题
①市场经济秩序的建立。大夫首先提出了市场经济建立的重要性,曰:“古之立国家者,开本末之途,通有无之用,市朝以一其求,致士民,聚万货,农商工师各得所欲,交易而退。…故工不出,则农用乏;商不出,则宝货绝。农用乏,则谷不殖;宝货绝,则财用匮。”(《本议》) 然后大夫提出了统一货币的重要性,只有统一货币才能有利于市场的建立.曰:“吴、邓钱布天下,故有铸钱之禁。禁御之法立,而奸伪息,奸伪息,则民不期于妄得,而各务其职;不反本何为?故统一,则民不二也;币由上,则下不疑也。”(《错币》)
②全国统一大市场。大夫认为全国大范围跨地区的市场应该建立起来,大夫曰:“管子云:‘国有沃野之饶而民不足于食者,器械不备也。有山海之货而民不足于财者,商工不备也。’…故圣人作为舟楫之用,以通川谷,服牛驾马,以达陵陆;致远穷深,所以交庶物而便百姓。”(《本议》)
御史认为,规范市场规则和秩序尤为重要,遂在盐铁专卖的同时立均输和平准.曰:“平准则民不失职,均输则民齐劳逸。故平准、均输,所以平万物而便百姓,非开利孔而为民罪梯者也。”(《本议》)“县官设衡立准,人从所欲,虽使五尺童子适市,莫之能欺。今罢去之,则豪民擅其用而专其利。决市闾巷,高下在口吻,贵贱无常,端坐而民豪,是以养强抑弱而藏于跖也。”(《禁耕》)
③公共产品。大夫御史认为盐铁专卖政策可帮助国家“致利以助贡赋”,通过“修沟渠,立诸农,广田收,盛园池”(《园池》)这些公共产品的建设来帮助百姓务本,收获更多粮食而上缴更多的贡赋。大夫、御史从边防和内政的实际需要出发,认为要保证边防这个公共物品的运营必须继续实行盐铁专卖政策。大夫曰:“边用度不足,故兴盐、铁,设酒榷,置均输,蕃货长财,以佐助边费。今议者欲罢之,内空府库之藏,外乏执备之用,使备塞乘城之士饥寒于边,将何以赡之?罢之,不便也。”(《本议》)。在文学看来公共物品的提供的没有为百姓提供便利,而成为了地方官员谋利的渠道.文学曰:“今县官之多张苑囿、公田、池泽,公家有鄣假之名,而利归权家。…先帝之开苑囿、池,可赋归之于民,县官租税而已。假税殊名,其实一也。”(《园池》)
二、我国现时的行政性垄断
1.行政性垄断的阐释
从盐铁专卖制度逐渐演变而来的行政性垄断,是在在经济运行过程中,特别是我国由计划经济向市场经济过渡的背景下,行政主体滥用或者超越其应有的行政职权,限制、排除或妨碍竞争,破坏竞争秩序的行为,实质是行政权对特定行业的过度保护和干预,其手段有政治保护、投资保护、贸易保护等。
2.与西汉时的盐铁专卖制度比对,行政性垄断中存在的四大问题
(1)产品问题
①产品生产与定位。在产品本身上,行政性垄断企业缺乏竞争,就像盐铁专卖政策的盐和铁一样,并不适用于人民大众,产品或者服务的质量性能不高,人民使用的便利性不足。产品供给的短缺低效相当程度上正是行政性垄断造成的,比如汽油的短缺,邮寄包裹和挂号信的漫长等待,间歇性整天的停水停电修管道等等都让百姓“困乏”不已。②产品提供的效率问题。国有行政性垄断企业由于其行政管理性明显,刚开始目的在增加就业,政府行为导致的企业人员膨胀之后,效率低下的问题严重。加上人为的增加审批环节和正如《盐铁论》中所述以权谋私,更严重影响了生产和工作的效率,导致服务意识淡薄,企业缺乏竞争活力,生产经营效率低下的局面。
(2)技术改进的问题。像盐铁专卖之时一样政府往往运用各种行政手段构筑进入壁垒,维护国有企业在资源开发利用、市场进入等方面的的垄断地位,甚至用某些法规实现其垄断利益的合法化,而由此特殊手段得来的霸权地位导致各行政垄断企业疏于改进生产流程和改良技术,缺乏改善经营、提高产品质量的动力,阻碍生产效率的提高,导致资源严重浪费、设备配置效率和劳动生产率水平低下,并且落后的产品质量和巨大的环境污染成为了我国的经济发展的桎梏,阻碍了经济的可持续发展。
(3)利益问题
①价格问题。国有行政性垄断企业最重要的问题体现在侵蚀民众福利即“与民争利”,与”轮台之辩”时一样,对百姓收取的高价格和向国家索取的高补贴是利益获取的主要手段。 他们通过占有公民共有的生产资料,使用非市场化的方式和手段以及政府行为,将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者。国有行政性垄断企业不仅控制了国家的主要资源和支柱产业的上游产品供给,而且还控制了所垄断行业的产品定价权,致使提供的产品和服务质量参差不齐,产品供给的短缺低效,消费者利益不能得到有效保护,也大大提高了民营企业的生产经营成本。随着收入分配改革近日来列上国家的议事日程,行政性垄断对我国收入分配问题的影响就显得更为突出。
②腐败问题。正如《盐铁论》中所说,过度的行政性垄断会导致政府失灵,从而引发政治腐败。在过度政府行为下企业的“伪市场”地位不断强化,影响力逐步增强,左右政府的决策,以致政府失效。如果政府想进行改革打破行政垄断,会立刻遭致这些垄断企业的强烈反对,阻挠改革,又形成新一轮的“博弈”局面,政府有可能再次被“俘获”,形成行政性垄断的恶性循环。过度行政垄断的另一个恶劣后果就是引发政治腐败。行政主体进行行政垄断的过程也就是权力不断进行寻租的过程,所得的“租”落入该行政主体或其官员口袋。因而以权谋私,为小集团服务,或将权力作为资本的“寻租”行为难以避免,造成了国家财产的巨大流失。
(4)外部性问题
①行政性垄断阻碍公平竞争市场秩序的建立。在《盐铁论》中大夫御史主张用盐铁专卖这个契机来建立公平的市场秩序,但是现今行政性垄断已经破坏公平竞争的环境,使市场体系建设目标难以实现。行政性垄断降低了资源配置的效率,加剧了市场秩序的混乱,降低了市场秩序的透明度,加大了企业改革的难度。地方政府经济主管部门既做“裁判员”又做“运动员”身兼二任,相关规则的拟定和执行偏向性严重,明显有悖于市场的公平原则。问责制度上的不健全引致的隐患也逐渐凸显。
②行政性垄断阻碍全国统一大市场的形成。行政性垄断尤其是地方政府的保护主义以某一地区或某一部门的利益为出发点,将该地区或该部门与其他地区或其他部门隔绝开来,形成地区经济封锁和部门经济封锁,从而直接阻碍和破坏全国性统一开放的大市场的形成,阻碍企业之间的公平竞争,自由、公平和有效竞争的市场秩序难以形成。造成了市场壁垒重重,妨害货流畅通和物尽其用,无法发挥各地、各企业优势,阻碍建立高度专业化和严密分工的市场体系的结果。
③在公共产品的提供上,政府应该对行政垄断型国有企业收放咸宜。国家行政性垄断企业建立的基础是全国人民的劳动产品,则其在公共物品的提供上应该发挥其应有的作用。因为很多国有垄断性企业都是公共产品和公共物品的提供者和关系着国家命脉的产品的提供者,我国的某些行业的行政性垄断的现状不可能短时间内全部改变,但是对小团体的损公肥私的行为的监管,处罚力度和相应法律法规还应加大力度和严正执行。保证公共物品的有效提供而不应该像贤良、文学所说变成官员或商人邀功获利的一种手段。
现今无论是从进一步完善社会主义市场经济体制、实现可持续发展看,还是从社会的稳定和谐看,都对加快行政性垄断的改革提出了更为现实、迫切的要求。行政性垄断的改革是一个长期而又艰苦的过程,虽然出台了《反垄断法》,但是改革的力度很小。只有政府花大力气去从体制上、根源上进行行政性垄断的改革,才能真正实现我国经济的又快又好的发展。
参考文献:
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