［摘要］随着三峡移民搬迁安置工作的深入，部分已经搬迁安置的移民收入减少、生活水平下降、生计困难等问题逐渐凸显出来，引起了库区各级党委、政府的高度重视，均在积极加强调查研究，探讨相关政策措施，以利移民稳定和库区长治久安。
［关键词］三峡工程 移民 生计困难 对策
三峡工程举世瞩目，百万移民世人关注。随着三峡大坝一期、二期、三期蓄水的实现，百万三峡移民的搬迁任务已完成大半，但是实现安稳致富的目标仍是任重道远。随着移民搬迁安置工作的深入，部分已搬迁安置移民收入减少、生活水平下降、生计困难等问题也逐渐凸显出来，这些问题引起了库区各级党委、政府的高度重视，均在积极加强调查研究，探讨相关政策措施，以利移民稳定和库区长治久安。为全面掌握移民的生产生活情况，切实解决移民的生计问题，确保库区稳定，笔者在调查研究的基础上，提出以下情况报告及对策建议：
一、库区经济社会发展及移民生产生活现状
1.贫困区县集中连片，搬迁后经济收入降低。重庆库区的15个淹没区县中，有11个属于扶贫开发重点县，人均地区生产总值多在330美元～500美元，为全市平均水平的40%左右，库区各县农民人均纯收入一般为1600元～1800元，仅相当于全国的60%左右，也远低于重庆市的平均水平。多数区县财政困难，自我发展能力弱。搬迁移民的人均纯收入更是急剧下降，以奉节县为例，从白帝、康乐、永安、安坪等镇乡随机抽取的55户255名农村移民的调查情况看，搬迁前年人均纯收入为2730.35元，到2004年人均纯收入仅为1266.3元，收入下降了53.6%；从新县城（含鱼复社区）随机抽样调查的32户106人看，搬迁前人均可支配收入为2198.1元，到2004年仅为758.49元，收入下降了65.5%。调查的万州、忠县、丰都的移民生活水平搬迁后也都明显降低。
2.产业结构不合理、工业基础薄弱。库区多数区县以传统农业为主，工业十分落后，县域经济出现“一产弱、二产缺、三产虚”的窘境。2004年库区15个区县规模以上工业企业总产值333亿元，仅占全市15.8%。重庆市淹没的1397户企业中，有804家由于规模小、技术水平低、环境污染严重、市场竞争能力弱，在移民迁建过程中关闭破产。万州区淹没工矿企业370家，关闭破产201家，下岗失业人员4.6万人；奉节县114户工矿企业，破产关闭80家，下岗失业16780人；丰都淹没工矿企业 94家，关破76家，下岗失业8616人。
3.部分移民生活困难，就业和生计问题突出。我市库区淹没耕地36万亩，就地后靠后移民安置达不到人均0.8亩标准的占45%，0.5亩以下的占30%，后靠农村移民因人均耕地面积减少，形成了大量的剩余劳动力，失去土地又无谋生手段，生活十分艰难。大量的占地移民虽然住房条件、居住环境比原来好，但生产生活水平大不如征地前。居住在丰都县城平都西段社区的许洪模，征地前一家6口人，种植5亩多地，每年产粮6000多斤，产榨菜头5000多斤，出槽肥猪两头，两年出售一头牛，加上其他农副业收入，一家人生活较为富裕。现在许洪模老俩口，年老多病，儿女家境也不好，对老人无经济资助，征地安置费基本用光。两老人主要靠低保（每月每人50元）维持生活，由于经济困难，他家两年半时间消费天然气120多方、照明电135度、生活用水21吨。搬迁企业大量“关闭破产”，造成下岗失业人员成倍增长，全市库区下岗职工达13万人。商贸、流通业搬迁后丧失了原有的地段优势，新的门面人气不旺，生意难做，多数门面闲置。万州双河口街道螺蛳包社区已建成的950个各类门面近950个，仅又300余个维持营业，营业率为31%，丰都县新县城门面利用仅占总数的 29%。已利用的门面，经营状况也不容乐观，租金逐年下降。
4.基础设施条件差，移民生存环境恶劣。三峡工程蓄水后，受淹没的基础设施复建按“三原”原则进行补偿和建设，标准普遍较低，县乡公路状况较差，农村电网设施落后，部分农村移民人畜饮水困难。库区自然条件和地质条件极其复杂，环境容量非常有限，暴雨、洪灾频繁，滑坡、崩塌、边坡失稳等地质灾害隐患多。基础设施不配套，城市功能不完善也影响着移民的生产生活。以万州螺蛳包社区为例，常住人口近万人，但是，街道上没有正规的金融、邮政、电信、医院的服务机构，也没有像样的超市、商场和娱乐场所。
二、部分移民生计困难的主要原因
三峡库区移民县大多属于贫困县，经济发展水平低，产业空心化程度高，多数工矿企业、商贸企业搬迁后实施了关破或改制，县域经济出现“一产弱、二产缺、三产虚”的窘境，县、乡镇财政收入低于全市平均水平，社会购买力低下，经营门面闲置较多，就业门路少，移民收入下降，部分移民生计困难，其原因是：
1.农村移民安置量少质差，产出较低。后靠农村移民人均耕地面积大多数不达标，土地贫瘠，水利设施不配套，种植作物单产低，收入少，缺乏保证或提高生活的基本条件。
2.占地移民缺乏谋生手段，生活下降。城镇占地移民原来靠城郊种、养业、加工业、运输业为生，生活相对稳定。土地征用后随城安置，在社区购房居住，由于占地移民文化低，多数无谋生技能，在城里就业十分艰难，加之现在的企业对劳动素质有专门的要求，一般需要有一定的文化知识和专业技能的劳动力，移民在应聘上又处于相对劣势，致使有业也难就，形成了恶性循环，因此，大多数占地移民靠剩余的安置费维持生计，缺乏长远生活的保障。
3.企业迁建关破、改制，再就业率低。万州淹没企业搬迁关破新增失业人员4.6万余人，有60%以上没有实现再就业；奉节下岗失业16780人，通过各种渠道再就业的仅3000人；忠县城镇移民23699人，再就业人数只有6707人，占28.3%；丰都县城镇移民30140人，再就业人数只有7925人，占26.3%，家中无一人就业就达12265人，占城镇移民总人数的40.7%。这种情况在库区普遍存在，大同小异。
4.库区投资锐减，也是造成移民生活水平下降的重要原因。近年来，库区GDP增长约50%由移民投资拉动，在二期移民任务完成后，移民迁建工程接近尾声，移民失去务工场所，收入减少。城镇移民迁建工程基本接近尾声，投资较少，农村、城镇移民前几年务工的机会现在没有了，人均减少务工收入上千元。移民的生活水平也成逐年下降趋势。
5.市场经济萧条，商业门面闲置多。城镇搬迁后，工矿商贸企业关破改制较多，新城区人气不旺，城市功能不配套，基础设施不完善，产业空虚，致使商业门面做生意的少，闲置的多。
6.国家搬迁补偿政策不尽合理。库区淹没商贸企业补偿低于工矿企业，大多数商贸企业补偿资金用于职工生活安置后，再无资金从事经营。按政策实施企业关破、改制后，职工安置费较低，生产生活较为困难。这一问题再库区反映尤为强烈，同一幢楼，由于用途不同，补偿标准不一致。
7.农村移民和占地移民生产生活补偿费偏低，也是部分移民出现困难的重要原因。
三、对移民的生计问题已采取的主要措施
1.移民后期扶持全面展开。2004年，财政部共审批下达我市后期扶持项目505个，基金13920万元。这些项目中，用于解决移民“五难”（行路难、饮水难、上学难、就医难、用电难）问题的占50%，特困救助833万元。目前，这些项目已全面实施，部分项目已经完成建设任务，有的项目已经发挥了经济效益、社会效益和移民效益。这些项目实施后，将会有22万余移民不同程度受益。特别是正在实施的特困移民救助，为缓解移民的眼前困难起到了积极的作用。2005年，全市申报的1.5亿元后期扶持基金项目，用30%的资金直接发给困难移民，用于解决他们的生活困难，70%的资金用于生产扶持，其中重要的一个项目就是实施“万户移民致富”工程。该项目以种、养、加为基本方向，以繁荣市场流通、加强技能培训为辅助方式，以移民户为基本单元，以庭园经济、门面、摊位为载体 ，达到增加移民造血功能的目的。
2.优势产业项目顺利实施。一是完成了在巫山、奉节、云阳、万州、开县、忠县、丰都、涪陵、长寿等9个区县建设的2.28万亩移民高标准柑橘示范园，目前，园区内柑橘苗木长势良好，前景喜人。示范园的建成，将有7884移民直接受益和4715移民间接受益。二是完成了万州区肉牛良种繁育及育肥示范场建设项目，万州优质肉用山羊产业化移民示范工程项目，涪陵养猪示范项目，项目实施后，可带动7200户2.2万移民安稳致富。2005年，全市已实施3.95万亩以柑橘为主的移民果园和涪陵、奉节、石柱、开县4个畜牧项目，这些项目的实施，可以使3万余移民受益，可以有效促进当地农村经济的发展，实现部分移民增收。
3.产业基金项目整体推进。2004年全市申报三峡库区产业发展基金年度预算项目共225个，总投资232亿元。截止目前为止，财政部已批复150个项目，核定库区产业发展基金共35539万元，其中：投资补助类项目共48个，补助资金16800万元；款贴息类项目102个，贴息资金18739万元。目前，已建成投产24个，共完成投资21.5亿元，新增就业岗位12812个（其中安置移民5611人）。2005年全市上报项目415个，其中投资补助项目234个，申请产业基金155582万元，提供移民就业岗位173415个；贴息补助项目181个，申请基金47298万元，提供移民就业岗位46319个。
4.移民培训工作有序进行。从2004年到2007年，全市计划完成移民培训10万人，去年完成移民技能培训3万人，其中定单式劳务输出培训0.87万人，绝大多数在沿海省市就业。通过移民培训和劳务输出，有效地缓解了库区的就业压力。
5.社会保障体系逐渐完善。库区各级民政部门在执行城镇居民最低生活保障政策中，对符合现行低保政策条件的城镇搬迁居民、淹没工矿企业下岗失业人员、占地移民和进入城集镇安置的“农转非”移民优先考虑纳入低保，尽量做到应保尽保。万州享受低保的移民占城镇移民总数的6%；奉节县城镇移民进入低保的有15947人，占城镇移民总数的34%；忠县城镇移民享受低保人数6578人，占城镇移民总人数的27.8%；丰都县城镇移民享受低保人数11170人，占城镇移民总人数37%。各级民政部门已将年人均纯收入低于625元的特困农村移民纳入特困救助。
6.对口支援工作成效显著。从1992年实施移民对口支援以来，已有29个中央部委和20个兄弟省市到重庆库区开展对口支援。通过对口支援，引进了大批前景看好的发展项目，推动了移民搬迁，促进了库区对外开放，改善了库区的发展环境，造就了一大批经营管理人才。特别是近几年开展的定单式劳务输出，拓展了移民的就业门路，为促进移民安稳致富起到了积极的推动作用。
四、解决移民生计问题的建议
1.进一步深化认识，加强领导，增强紧迫感和责任感。三峡工程成败的关键在移民。随着三、四期移民的实施，我们的搬迁任务是逐年减少了，但是，库区移民的生计问题却越来越突出了，已经影响了库区的经济发展和社会稳定。这些问题已经引起了党中央、国务院及市委、市政府的高度重视，库区各级党委、政府也采取了一些措施，但还是不能从根本上解决问题。有的地方没有将移民的生计及稳定问题纳上重要的议事日程，重搬迁安置、轻发展稳定的现象依然存在。因此，库区各级必须进一步深化认识，加强领导，增强紧迫感和责任感，坚持以人为本，落实科学发展观，树立为移民负责到底的思想，切实解决好移民当前和长远的生计问题。
2.进一步加大后期扶持的力度。在已明确农村移民提高后期扶持提取标准按每人每年600元计提后期扶持基金、延长移民后期扶持时间到20年的基础上，还应扩大移民后期扶持的范围，及时出台对城镇移民包括企业移民、占地移民、农转非的农村移民以及享受低保和企业再就业政策的移民和超规划安置的移民的生产生活扶持政策。
3.进一步明确产业基金的使用方向和重点。一是明确三峡库区产业发展基金的管理和使用要与移民挂钩结合起来。三峡库区产业发展基金是用于促进三峡库区与移民安稳致富密切相关产业发展的专项资金，其使用要以《三峡库区经济社会发展规划》为指导，在具体的操作过程中必须与移民挂钩充分结合起来，使用产业基金的发展项目要以带动移民发展致富为目标。二是明确三峡库区产业发展基金的管理和使用要与三峡库区移民后期扶持基金统筹使用结合起来。根据《三峡库区经济社会发展规划》，三峡库区产业发展基金主要用于农副产品加工和种植基地、旅游业及相关服务业、劳动密集型特色产业的有关项目，以贴息和投资补助的方式予以支持。为此，建议在安排三峡库区产业发展基金使用项目的时候，应充分统筹考虑与三峡库区移民后期扶持基金打捆使用，形成合力，实现最大效益。三是明确在资金分配上，库区各区县除了市里可适当统筹外，应按淹没实物指标所占比例进行分配。否则，会造成富的更富，穷的更穷。四是在项目支持上，为了确保受益的移民更多、更广泛，基金应主要支持库区中小型生产经营性项目，农业产业化项目，对基础设施、社会事业和总投资在5000万元以上的大型工业项目一律不予支持。
4.进一步加大对口支援和移民培训力度，千方百计扩大移民就业。实践证明，对口支援是库区移民安置和经济发展的重要机遇，是党中央、国务院对库区人民的亲切关怀，我们要珍惜和抓住这一机遇。各区县要采取“走出去、请进来”的方法，进一步加大对口支援的力度，广泛开展经济技术合作，改造一批老企业，引进一批名优企业，培育一批支柱产业，促进库区经济发展。同时。继续加大移民培训力度，库区最多的就是人力资源，丰都县18岁～60岁适宜就业的20064名移民中，未就业的就有11757人，大量的劳动力滞留在库区无业可就，形式十分严峻。因此，要有针对性地开展移民就业技能培训，做到培训一批，上岗一批，上岗一批，致富一批，使培训工作真正落到实处。
5.进一步完善社会保障体系和政策。按照现行后期扶持政策，享受了低保和实现了再就业的就不享受后期扶持，事实上这批人的生活是最困难的，是最需要扶持的。因此，要进一步完善有关政策和体系，将这部分人纳入后期扶持范围，同时，要坚持应保尽保的原则，让更多的困难移民享受低保政策。此外，还要大力探索农村困难移民的救助办法。
6.建议实行市级部门对口帮扶库区，干部帮扶特困移民户的制度，促进移民安稳致富。市级部门在开展集团扶贫工作时应把扶持移民作为重中之重，落实部门帮扶责任制，在帮助解决移民增收致富、务工就业等方面下深水、出重拳、见实效；库区各地也要认真按照二期移民搬迁安置中已有的办法，落实机关干部结对帮扶责任制，指导和帮助移民脱贫致富。
参考文献:
[1]卢纯主编:《三峡工程与移民概论》 .中国三峡出版社出版发行,1999年12月第1版
[2]《重庆市实施〈长江三峡工程建设移民条例〉办法》.重庆市万州区移民局翻印,2002年6月版
注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。